永州市食品药品监管体制改革中基层食品药品监管能力建设存在的问题与思考

　　一、基本情况

　　永州，古称零陵，位于湖南省南部潇、湘二水汇合处，是湖南四大历史文化名城之一，素有“锦绣潇湘”之称。永州是中国瑶族文化和楚文化的发祥地之一，自公元前124年始置泉陵侯国以来，永州已有2100多年的建城史。永州市乡镇监管站所下辖零陵区、冷水滩区二区及双牌县、祁阳县、东安县、道县、宁远县、新田县、蓝山县、江永县、江华瑶族自治县九县，另设有回龙圩、金洞管理区。人口630万。

　　2013年4月10日，国务院以国发〔2013〕18号印发《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》，决定组建国家食品药品监督管理总局，对食品药品实行统一监督管理。地方食品药品监管体制改革，要全面贯彻党的十八大和十八届二中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以保障人民群众食品药品安全为目标，以转变政府职能为核心，以整合监管职能和机构为重点，按照精简、统一、效能原则，减少监管环节、明确部门责任、优化资源配置，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理，充实加强基层监管力量，进一步提高食品药品监督管理水平。（一）整合监管职能和机构，（二）整合监管队伍和技术资源，（三）加强监管能力建设，（四）健全基层管理体系。县级食品药品监督管理机构可在乡镇或区域设立食品药品监管派出机构。要充实基层监管力量，配备必要的技术装备，填补基层监管执法空白，确保食品和药品监管能力在监管资源整合中都得到加强。在农村行政村和城镇社区要设立食品药品监管协管员，承担协助执法、隐患排查、信息报告、宣传引导等职责。要进一步加强基层农产品质量安全监管机构和队伍建设。推进食品药品监管工作关口前移、重心下移，加快形成食品药品监管横向到边、纵向到底的工作体系。

　　按照国务院的统一安排和部署，目前，永州市市本级食品药品监管体制改革已经到位，基层县（区）食品药品监管机构改革履职已基本到位，冷水滩区、零陵区、回龙圩管理区单独设置食品药品监督管理局，其他9县采取食药监、工商、质监“三合一”的方案，组建市场和质量监督管理局，乡镇食品药品监管所逐步组建到位，村级食品药品协管员队伍正在组建。目前，县区（管理区）食品药品监管体制改革已基本到位。冷水滩区、零陵区、回龙圩管理区单独设置食品药品监督管理局，其他9县采取食药监、工商、质监“三合一”的方案，组建市场和质量监督管理局，乡镇（街道）监管机构陆续组建，村级食品药品协管员队伍正在组建。市县乡三级集中监管体系基本成形。全市共有监管对象36981家，食品生产企业287家，保健食品生产企业18家，食品生产加工小作坊165家，食品流通经营主体21213家，保健食品流通经营主体2028家，餐饮经营主体8496家，食品市场开办主体14家，药品生产企业17家，医疗机构制剂单位2家，药品零售主体1268家，药品批发主体34家，小诊所2284家，化妆品生产企业1家，化妆品经营企业835家，医疗器械生产企业18家，医疗器械经营主体35家。

　　二、存在的问题

　　(一)监管任务繁重，人员严重不足。一是监管对象多。职能调整后，食品药品监管部门新增了食品生产、流通及酒类监督管理职能，监管对象将近5万家，且点多、面广、线长，监管任务十分繁重。且农村地域广阔，食品药品经营单位形成多、小、散、乱的特点，加之从业人员素质不高，法律意识淡薄，责任意识不强，安全隐患很大。二是监管人员严重不足。机构改革后，永州市本级食品药品监管部门只划转了12人，人员编制为71人，但每个执法人员负责监管的对象比例更大，事多人少的矛盾更加突出，工作人员超强度、超负荷工作的情况十分普遍。全市从事食品药品监管编制1847人，现在编人员1697人，实际从事食品药品监管业务的不到1000人，全市乡镇监管人员编制为839人，编制乡镇食品药品监管所（分局）105个，现在从事食品药品监管所（分局）68个，大部分乡镇食品药品监管所就在原来的工商所基础上加了工作任务，而人员没有增加，监管人员与监管对象数量比例严重失衡，监管力量不足的矛盾突出。尤其是机构改革中各县区虽然都增加了食品药品监管行政执法人员编制，但大部分县区受行政编制超员的影响无法对食品药品监管行政执法人员进行公开招录，“有编无人”现象十分普遍。

　　（二）队伍结构不合理，食品药品监管业务不熟。全市从事食品药品监管业务的执法人员，平均年龄达到45岁，大中专院校毕业人员只占50%，食品检测、质量技术监测、医疗器械、药品食品监管等专业技术人员更是严重短缺。例如东安县只有2个专业技术人员，且面临退休。年轻的执法人员，大部分是从部队转业回来的。乡镇食品药品监管所执法人员绝大部分是从原工商所的基础上划转过来的，也有一部分是部队转业人员，食品药品监管业务不熟，从而影响了食品药品监管业务的正常开展。

　　（三）基础设施落后，技术支撑十分缺乏。一是基础设施落后。到目前为止，冷水滩区食品药品监督管理局还没有自己独立的办公场所。九县，食品药品监管所乡镇所的办公场所在原乡镇工商所的基础上组建的食品药品监督管理所，大多数有独立的办公场所，还有部分乡镇食品药品监管所租房办公，在两区，大部分食品药品监管所租房办公设施设备严重不足，乡镇食品药品监管所基本没有配备执法记录仪，办公电脑、打印机偏紧且老化，大多数乡镇食品药品监管所配备的执法车辆是原工商所的执法车辆且老化，新建的乡镇食品药品监管所没有配备执法车辆。二是技术支撑缺乏。市食检中心由于项目建设还没有完成，检验检测能力受到极大的制约；各个县区食品药品检验基本上是快检，有检验能力的，也是一些常规的农残检验和重金属检验，而食品的营养成分、蛋白质等项目检验不能在县区食品药品检验中心进行检测。

　　三、对解决问题的思考

　　（一）利用社区网格化管理为食品药品监管提供人员保障。为缓解我市食品药品监管人员少，监管对象多的矛盾，我们建议各县区政府一方面依法依规制定相应的政策，对食品药品监督行政执法人员进行专门的公开招录，妥善地解决食品药品监管行政执法“有编无人”现象。另一方面把基层社区食品药品监管纳入社区网格化监管，从中心城区开始试行，取得一定经验后，再向全市各县区（管理区）推行，把社区的食品药品监管业务落实到每一个网格员，明确网格员食品药品监督管理的事权，定格、定人、定责，做到人在网中走，事在格中办，借用网格化监管全面推进食品药品社会共治。同时也要向永州市委市政府汇报，要增加全市食品药品监管人员编制，切实从根本上保证食品药品监管能力。

　　（二）加强基层执法装备建设。要切实解决乡镇监管站所必需的办公场所、执法器材、执法车辆等基本执法需求，至少达到“五个一”的标准，即每一个乡镇监管站所要有一个独立的办公场所、一辆执法用车、一套快检设备、一部执法记录仪、一台便携式打印机。建议全省统一安排食品药品监管执法车辆的配置职数，给每一个所配置一台执法车，配齐执法装备，给每一个乡镇食品药品监管所一定的建设项目资金，再由乡镇地方政府出台配套措施，共同建设各乡镇食品药品监管所，提高乡镇食品药品监管所监管工作效能。

　　（三）建立市、县级区域食品检验中心。市食检中心项目建设已经启动，今年永州已经向省局和国家局上报了道县、宁远、祁阳三县建立县级食品检验中心项目，建议国家和省局在每一个县区都建立县级食品检验中心，每一个县区都要具备基本的食品检验检测能力和水平，而不能仅仅是依靠快检。

　　（四）加强乡镇食品药品监管所的培训力度。国家要加大投入加大培训力度，开展全系统执法人员全员培训，特别是基层监管人员的培训。积极开展业务骨干培训，提倡跟班学习、交流挂职学习等方式方法，彻实提高食品药品监管所监管能力和水平。

（作者：肖东民 系永州市食品药品监督管理局党组书记、局长）