土地是农业发展的根本，是农村稳定的基础，是农民脱贫致富的命根子，是我们解决一切“三农”问题的关键所在。实施乡村振兴战略，必须要以土地流转为主抓手，不断深化农村土地制度改革，促进城乡融合发展。同时，中央关于农村土地流转的相关政策，也为地方政府拓宽融资平台，提供了新的路径选择。

一、目前农村土地管理面临的主要问题和困难

当前农村土地流转面临的主要问题与困难分别表现为主客观两个方面。

在客观上表现为：

1.权属管理较乱。我国土地主要分为城市国有土地和农村集体土地两大类。城市国有土地主要由国土部门管理，但广大的农村集体土地却是多头管理的情况。农村集体土地的所有权、承包权、经营权分别由乡镇政府、村委会、农村经营管理站管理，林业部门管理林权，国土部门管理宅基地和基本农田等。如果把城市国有土地和农村集体土地比喻为政府的左右手，那么仍需进一步加强对农村集体土地的有效管理。

2.资金投入较散。当前，对农村集体土地的投入，主要由财政、农业、林业、水利、农开、扶贫、国土、畜牧、环保等部门分别代表政府承担投资主体。由于部门分散等原因，资金撒胡椒面等现象仍然存在，农业投入绩效不高。

3.工程监管较差。由于多种原因，豆腐渣工程在个别农村基础设施建设中仍然存在，不仅影响了工程质量，也严重影响了党群干群关系，主要原因还是在于缺乏统一权威的监管部门。

在主观上表现为：

农民对土地的权利意识较强，农业经营水平、技术水平等不高。这导致了小农经济的分散经营与现代农业规模经营的矛盾，土地承包权的长期不变与农村土地抛荒的矛盾，村庄空心化与美丽乡村的矛盾等等，成为推进土地流转、落实乡村振兴战略的难题。

二、农村土地流转路径的改革设想

要深入推进乡村振兴战略，就需要我们必须以改革的精神来破解当前农村土地管理中的各种难题。为此，笔者结合工作实际，提出如下不成熟的建议。

1.成立农村集体土地管理局，促进土地集中流转和农民集中居住。整合农村经营管理站、土地流转中心、国土、林业等部门的土地管理职权，成立农村集体土地管理局，代表政府履行对集体土地的统一管理。主要职责为：负责农业农村项目招商引资，制定农村土地规划、整合各个涉农项目、收储集体土地以及依法开展土地流转、宅基地交易与监管等。主要运行方式为：农村土地管理局依据土地基本保护价或市场价格，从村集体与农民手中收储土地，根据规划和土地实际情况来确定土地开发的建设规模与内容，整合各个涉农项目，加强对项目宗地路、水、电、讯、肥等支持，包装成土地招商项目提交土地流转平台发布，进行公开招拍挂。通过招拍挂形成的土地溢价租金（指超过土地收储价格的部分）由土地管理局、发租土地的农民以及村支两委按约定比例或5:4:1分成，促进土地集中流转和农民集中居住。

2.成立农业基础设施建设投资公司，促进资本集中下乡和生态集中保护。农业基础设施建设投资公司（以下简称农投公司）扮演政府对农业基础设施投资主体和工程监管主体角色，是政府农业投融资平台。将国土部门的土地整理职能划转给农投公司，负责农村集体土地的一级开发。统一整合、管理、使用涉农资金，把政府的涉农财政拨款转变为农投公司的项目投资，按约定分期收回投资，以改变目前土地投入散、效益低、生态差的问题，发挥政府投资的引导作用，引导资本集中下乡和生态集中保护。农投公司的资金来源为：一是整合涉农资金；二是项目投资收益；三是土地基金融资；四是市场主体投资；五是划转涉农优良资产。

3.成立土地流转风险基金，促进产业集中发展和公共服务集中推进。土地流转风险基金的主要作用就是为发展主导产业、筹集农村基础设施建设资金提供融资抵押和风险防范。一是为农投公司融资提供抵押担保。二是为主导产业发展提供融资担保。三是化解拖欠租金、土地非农化等风险，保护农民合法权益。土地流转风险基金的资金主要来源为：一是财政拨款；二是土地租金溢价收益；三是项目收益；四是租金提成。

三、做好土地流转应坚持的原则

一是坚持把推进土地流转与培育主导产业相结合。要围绕培育主导产业和优势项目，制定农业结构调整规划，明确土地流转区域内主导产业，引导土地经营者在不改变产业布局和主导产业的基础上，以多种方式流转土地，使土地向主导产业集中，发展适度规模经营和集约经营。

二是坚持与精准扶贫工作相结合。立足农民土地资源，引导农民有序流转土地，尤其是要带动贫困户参与现代农业产业，培育壮大一批以农村土地流转为主体的农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场和种养大户等，促进土地承包经营权流转，帮助贫困户“摘帽”致富，促进农业转型升级，将“土地流转+产业扶贫”这一方式打造成推动精准扶贫的有效方式。

三是坚持与美丽乡村建设相结合。通过加强农村土地流转，广泛吸纳社会上的工商资本参与到美丽乡村建设当中来，努力推进农业产业结构调整，积极探索“土地流转+美丽乡村”建设新途径，着力打造现代化、产业化、集约化的集生态、产业、旅游、休闲为一体的乡村旅游文化基地，在带动当地经济发展的同时为美丽乡村建设添一抹亮色。(作者彭俊卿系东安县委常委、组织部长 ）